ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 февраля 2017 г. N 305-КГ16-12763
Судья Верховного Суда Российской Федерации Пронина М.В. изучила по материалам истребованного дела кассационную жалобу Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Москва) от 15.08.2016 N 11-78 на постановление Арбитражного суда Московского округа от 02.08.2016 по делу N А40-203393/2015 Арбитражного суда города Москвы
по заявлению Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Москва, далее - Рособрнадзор, надзорный орган) об аннулировании лицензии Негосударственного аккредитованного частного образовательного учреждения высшего профессионального образования Современная гуманитарная академия (Москва, далее - академия) от 25.02.2011 на осуществление образовательной деятельности, регистрационный N 0744, серия ААА N 000756, выданной Рособрнадзором,
установила:
академия осуществляла образовательную деятельность на основании лицензии с бессрочным сроком действия от 25.02.2011, регистрационный N 0744, серия AAA N 000756, выданной Рособрнадзором.
На основании обращений граждан и обучающихся о фактах грубых нарушений своих прав и лицензионных требований Рособрнадзором в период с 22.05.2014 по 27.05.2014 проведена внеплановая выездная проверка академии, по результатам которой составлен акт от 27.05.2014 N 52/ВП/Л/З, ректору академии вручено предписание от 28.05.2014 N 03-55-108/18-Л/З об устранении выявленных нарушений и установлен срок для их устранения до 01.07.2014.
В связи с истечением срока исполнения предписания Рособрнадзором в период с 08.07.2014 г. по 10.07.2014 проведена выездная проверка его исполнения, по результатам которой установлено неисполнение академией предписания от 28.05.2014 N 03-55-108/18-Л/3, составлен акт от 10.07.2014 N 26/КП/Л/З о выявленных нарушениях; в отношении ректора академии составлен протокол от 10.07.2014 N 26/КП/Л/З-19.5.1 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (неисполнение предписания).
Постановлением мирового судьи судебного участка N 101 района Замоскворечье города Москвы от 01.10.2014 по делу N 5-223/2014 ректор академии признан виновным в совершении указанного административного правонарушения.
В связи с вступлением в законную силу решения суда о привлечении ректора академии к административной ответственности, Рособрнадзором на основании части 2 статьи 20 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", академии выдано повторное предписание от 21.01.2015 N 03-55-07/23-Л/З/ПП об устранении выявленных нарушений со сроком устранения до 27.01.2015; принято распоряжение N 80-07 о приостановлении действия лицензии в части приложений 1.2, 1.3, 1.6, 1.8, 1.10 на время исполнения повторного предписания.
В период с 18.08.2015 г. по 08.09.2015 Рособрнадзором проведена внеплановая выездная проверка академии, по результатам которой составлен акт от 08.09.2015 N 418/ВП/КП/Л/З, в соответствии с которым выявлены следующие нарушения в деятельности академии: нарушение требований Федерального государственного образовательного стандарта по направлению подготовки 080200 "Менеджмент" (квалификация (степень) "бакалавр"), утвержденного приказом Минобрнауки России от 20.05.2010 N 544, в части привлечения к образовательному процессу необходимого числа преподавателей из числа действующих руководителей и ведущих работников профильных организаций; осуществление присвоения квалификации выпускникам академии 2014 года не в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в сфере образования: неуказание в графах "наименование направления подготовки или специальности" книг регистрации и выдачи дипломов бакалавров и магистров наименований направлений подготовки/коды направлений подготовки с целью сокрытия неправильно присваиваемых квалификаций выпускникам академии 2014 года и исключения возможности установления по какому образовательному стандарту обучались выпускники академии 2014 года. Нарушения, указанные в повторном предписании, академией не устранены. В отношении академии составлен протокол от 08.09.2015 N АП-418/ВП-КП/Л/3-19.5 об административном правонарушении. Рособрнадзором распоряжением от 09.09.2015 N 2910-07 приостановлено действие лицензии на осуществление образовательной деятельности академии.
Учитывая наличие не устраненных по результатам проведенных проверок нарушений, руководствуясь частью 8 статьи 93 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) Рособрнадзор обратился в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии академии.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 04.02.2016 в удовлетворении заявленного требования отказано. При этом судом принято во внимание, что вступившими в законную силу судебными актами Арбитражного суда города Москвы по делам N А40-10561/2015, А40-16986/2015, А40-61128/2015, А40-172749/2015 признаны незаконными распоряжения Рособрнадзора от 21.01.2015 N 03-55-07/23-Л/З/ПП, от 27.01.2015 N 80-07, от 27.03.2015 N 03-55-40/Л/3-ПП и от 09.09.2015 N 2910-07 о приостановлении действия лицензии.
Вопросы правильности записи квалификации в книге регистрации, как и правильности оформления протоколов государственных экзаменационных комиссий не могут оцениваться как выявленные повторно или неустраненные нарушения, поскольку они не указывались в актах проверок и предписаниях, включая повторное от 21.01.2015, и могут рассматриваться только как новые нарушения.
Выводы надзорного органа сделаны не на всестороннем исследовании документов, без анализа вида образовательного стандарта, по которому обучались выпускники.
Выводы о неисполнении повторного предписания сделаны по иным основаниям и анализе иных документов, запрос которых выходил за рамки выездной внеплановой проверки, что противоречит действующему законодательству, и при выявлении новых оснований не может рассматриваться как установление неисполнения повторного предписания.
Наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии. Применение меры государственного принуждения в виде аннулирования лицензии на образовательную деятельность, в том числе и по образовательным программам, по которым нарушения не были установлены, не будет отвечать требованиям справедливости, приведет к нарушению прав граждан.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2016 названное решение отменено, заявленное требование удовлетворено. При этом суд исходил из того, что судом первой инстанции не учтены доводы постановления мирового судьи судебного участка N 101 района Замоскворечье города Москвы от 01.10.2014 по делу об административном правонарушении N 5-223/2014, которым установлено наличие в академии нарушений при заполнении документов о высшем образовании, квалификации и их дубликатов, установленных приказом Минобрнауки России от 13.02.2014 N 112, а также дана оценка нарушению, допущенному академией по количеству привлеченных к образовательному процессу преподавателей (неисполнение приказа Минобрнауки России от 20.05.2010 N 544).
Кроме того, Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2016 по делу N А40-172749/2015 отказано в удовлетворении заявления академии о признании недействительным распоряжения Рособрнадзора от 09.09.2015 N 2910-07 о приостановлении действия лицензии.
Акт от 08.09.2015 составлен по итогам проверки исполнения академией повторного предписания Рособрнадзора от 21.01.2015. Проверка проведена в отношении двух нарушений на основании не только документов, представленных академией, но и иных документов (индивидуальные планы 38 преподавателей, включая 11 индивидуальных планов, представленных академией, не только книги регистрации, но и копии дипломов выпускников, протоколы заседания государственной экзаменационной комиссии).
По первому нарушению установлено несоответствие в планировании и выполнении учебной нагрузки в индивидуальных планах, расписании и приказах ректора, что не позволяет установить количество привлеченных к образовательному процессу преподавателей из числа действующих руководителей и ведущих работников профильных организаций.
По второму нарушению установлено несоответствие записей в Книгах регистрации и выдачи дипломов бакалавров по направлениям "Психология", "Экономика", "Юриспруденция", "Менеджмент" требованиям государственных образовательных стандартов, а также расхождение записей в Книгах регистрации и протоколах заседаний государственных экзаменационных комиссий.
Нарушения лицензионных требований и законодательства Российской Федерации в сфере образования выявлены Рособрнадзором в мае 2014 года и длительный период, после их выявления, академией не устраняются, в связи с чем, аннулирование лицензии отвечает требованиям справедливости и соответствует характеру совершенного деяния.
Суд апелляционной инстанции признал имеющим преюдициальное значение для настоящего дела постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2016 по делу N А40-172749/2015.
Арбитражный суд Московского округа постановлением от 02.08.2016 отменил постановление суда апелляционной инстанции, решение суда первой инстанции оставил в силе.
При этом суд кассационной инстанции указал, что постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2016 по делу N А40-172749/2015 отменено постановлением Арбитражного суда Московского округа от 07.07.2016, решение суда первой инстанции об отказе в приостановлении действия лицензии оставлено в силе.
Суд кассационной инстанции признал правомерным вывод суда первой инстанции о необоснованном приостановлении лицензии, выданной академии в полном объеме по всем направлениям обучения. При отсутствии правовых норм, прямо указывающих на необходимость обосновывать приостановление лицензии на образовательную деятельность полностью или в части отдельных образовательных программ суд первой инстанции правомерно исходил из общего смысла Закона об образовании.
Положения Закона об образовании не устанавливают безусловной обязанности суда принять решение об аннулировании лицензии. Такая мера административного принуждения должна отвечать требованиям справедливости, быть соразмерной и соответствующей характеру совершенного деяния. Наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии. Вывод о неисполнении повторного предписания сделан по иным основаниям.
В кассационной жалобе Рособрнадзором ставится вопрос об отмене постановления суда кассационной инстанции со ссылкой на неправильную оценку судом представленных доказательств, нарушение единообразия в толковании и применении судами норм права, а также существенные нарушения норм материального и процессуального права.
Выражая несогласие с оспариваемым судебным актом, заявитель указывает, что представленные академией документы во исполнение повторно выданного предписания не подтверждают устранения выявленных нарушений норм действующего законодательства, а именно, Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2013 N 966 (далее - Положение о лицензировании).
Нарушения, выявленные по результатам проверки повторно выданного предписания, тождественны нарушениям, указанным в первичном предписании, и не устраняются академией на протяжении более двух лет, с мая 2014 года, должностное лицо академии за неисполнение предписания Рособрнадзора и неустранение нарушений в срок, установленный в повторно выданном предписании, привлечено к административной ответственности.
Таким образом, имеются основания, предусмотренные частью 8 статьи 93 Закона об образовании, для приостановления действия лицензии на осуществление образовательной деятельности и обращения в арбитражный суд с заявлением об ее аннулировании.
Представленные академией документы во исполнение повторно выданного предписания не подтверждают устранения нарушения подпункта "д" пункта 6 Положения о лицензировании.
Несоответствие в планировании и выполнении учебной нагрузки преподавателей в индивидуальных планах, расписании учебных занятий и приказах ректора академии о закреплении нагрузки за преподавателями не позволяет установить количество (доли ставок) привлеченных к образовательному процессу преподавателей из числа действующих руководителей и ведущих работников профильных организаций. Указанное нарушение в соответствии с подпунктом "а" пункта 9 Положения о лицензировании относится к грубым нарушениям лицензионных требований.
Академией не устранены нарушения требований пункта 25 Порядка заполнения, учета и выдачи документов о высшем образовании и о квалификации и их дубликатов, утвержденного приказом Минобрнауки России от 13.02.2014 N 112.
При наличии нарушений, касающихся реализации образовательных программ высшего образования по направлениям подготовки: 080200 Менеджмент (уровень бакалавриата), 080200 Менеджмент (уровень магистратуры), 080100 Экономика (уровень бакалавриата) 080100 Экономика (уровень магистратуры), 030500 Юриспруденция (уровень бакалавриата), 030500 Юриспруденция (уровень магистратуры), 030300 Психология (уровень бакалавриата), указанных в повторно выданном предписании, и не устраненных по результатам проведенной проверки, при длительности неустранения указанных нарушений (с мая 2014 года), приостановление действия лицензии, а также ее аннулирование в полном объеме являлось мерой реагирования, соответствующей требованиям законодательства, полномочиям, функциям и обязанностям федерального органа исполнительной власти по контролю и надзору в сфере образования.
По мнению Рособрнадзора, постановление суда кассационной инстанции принято с существенным нарушением норм материального права, а также норм процессуального права, поскольку не содержит ссылки ни на одно из предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены состоявшегося по делу судебного акта.
Суд кассационной инстанции переоценил доказательства, которые имелись у суда апелляционной инстанции на момент рассмотрения дела, а также необоснованно сослался на Постановление Арбитражного суда Московского округа от 07.07.2016 по делу N А40-172749/2015, которое было принято после постановления суда апелляционной инстанции по настоящему делу.
Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
На основании изложенного, признавая, что доводы Рособрнадзора заслуживают внимания, руководствуясь статьями 291.9 - 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судья Верховного Суда Российской Федерации
определила:
кассационную жалобу Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки с делом передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
М.В.ПРОНИНА