ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 17 октября 2011 г. N ВАС-6779/11
Резолютивная часть решения оглашена 10 октября 2011 года.
Полный текст решения изготовлен 17 октября 2011 года.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего И.И. Полубениной, судей Е.Е. Борисовой, Е.М. Моисеевой, при ведении протокола с использованием средств аудиозаписи помощником судьи Ю.С. Петропавловской, рассмотрел в заседании дело по заявлению, уточненному по правилам статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и принятому судом, Анапской региональной курортной Ассоциации "Арка" о признании недействительным распоряжения Правительства Российской Федерации от 08.12.2010 N 2198-р "О проведении в 2011 году аукциона на право пользования участком недр федерального значения, расположенным в акватории Черного моря, для геологического изучения недр, разведки и добычи строительных песков".
Другие лица, участвующие в деле: третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований, относительно предмета спора, - Федеральное агентство по недропользованию.
Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: https://www.arbitr.ru/ (информация о движении дела, справочные материалы и др.).
В судебном заседании приняли участие представители:
от заявителя - Анапской региональной курортной Ассоциации "Арка" - Ермолаев Станислав Владимирович по доверенности от 07.06.2011 N 71, паспорт 0303 092528, выдан УВД Анапского района Краснодарского края 24.06.2002, код подразделения N 232-019;
от Правительства Российской Федерации - Иванов Сергей Владимирович по поручению Правительства Российской Федерации от 06.06.2011 N ИС-П9-3765, доверенности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14.06.2011 N 01-08-35/8666, паспорту 4507 851297 Московского ОВД района Марьинский парк от 29.03.2005, код подразделения N 772-083, Хохрин Виктор Николаевич по поручению Правительства Российской Федерации от 06.06.2011 N ИС-П9-3765, доверенности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14.06.2011 N 01-08-35/8660, удостоверение Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 05.03.2009 N 0353.
Суд установил:
Анапская региональная курортная Ассоциация "Арка" (далее - ассоциация "Арка") обратилась в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и принятым арбитражным судом, к Правительству Российской Федерации о признании недействительным распоряжения Правительства Российской Федерации от 08.12.2010 N 2198-р "О проведении в 2011 году аукциона на право пользования участком недр федерального значения, расположенным в акватории Черного моря, для геологического изучения недр, разведки и добычи строительных песков" (далее - распоряжение) как противоречащего Федеральному закону от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральному закону от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральному закону от 21.02.1992 N 2395-ФЗ-1 "О недрах".
В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное агентство по недропользованию.
В заявлении и дополнении к нему ассоциация "Арка" указывает на то, что оспариваемое распоряжение не предусматривает проведение оценки воздействия намеченной хозяйственной деятельности на окружающую среду и проведение экологической экспертизы. По мнению заявителя, добыча 20 млн. куб. м морского песка может привести к деградации либо уничтожению уникальных Анапских пляжей и соответственно будут нарушены права и интересы заявителя в курортной сфере. При издании распоряжения нарушен принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности, поскольку распоряжением тип недропользования определен как комплексный, включающий изучение, разведку и добычу полезных ископаемых.
В обоснование нарушения оспариваемых ненормативным актом своих прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности заявитель ссылается на письма НИИ экологии Кубанского государственного аграрного университета, Южного отделения института океанологии Российской академии наук, рабочей группы "Морские берега" Российской академии наук.
Правительство Российской Федерации и Федеральное агентство по недропользованию в отзывах на заявление и дополнения к нему заявленные требования не признали, указав, что оспариваемое распоряжение издано в пределах полномочий, предоставленных законом Правительству РФ, и в соответствии с действующим законодательством. Также полагают, что оно не нарушает права и законные интересы ассоциации "Арка" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Кроме того, считают, что обращение в суд последовало после истечения трехмесячного срока, установленного статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования по доводам, изложенным в дополнении от 08.10.2011 N 101, настаивая на признании недействительным распоряжения от 08.12.2010 N 2198-р.
Представители Правительства Российской Федерации возражали против удовлетворения заявления по доводам, изложенным в отзыве.
Рассмотрев материалы дела, выслушав объяснения сторон, исследовав представленные по делу доказательства, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.
Ассоциация "Арка" заявила требования о признании недействительным ненормативного правового акта - распоряжения Правительства Российской Федерации от 08.12.2010 N 2198-р.
Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Такое заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Ассоциация "Арка" в ходатайстве об уточнении требований по настоящему делу сообщила, что о принятии решения по проведению аукциона на право пользования участком недр федерального значения, расположенным в акватории Черного моря между Анапой и мысом Железный Рог, ей стало известно 11.03.2011 (в день получения газеты) из статьи "К чему приведет добыча Анапского песка", опубликованной в газете "Анапа" от 10.03.2011. В судебном заседании представитель заявителя, сославшись на заметку "Морской песок пускают в продажу", опубликованную 01.03.2011 в газете "Анапа", просил суд признать, что именно с этого времени заявителю стало известно о проведении аукциона на право добычи песка. По утверждению представителя ассоциации "Арка" отсутствовала реальная возможность узнать ранее из официальных изданий Российской Федерации об издании оспариваемого распоряжения.
С учетом установленных по делу обстоятельств суд считает возможным рассмотреть по существу заявление ассоциации, с которым она обратилась в суд 03.05.2011.
Заявляя настоящие требования в суд, ассоциация "Арка" ссылается на то, что оспариваемое распоряжение нарушает права и законные интересы в сфере экономической деятельности санаторно-курортных учреждений - членов ассоциации "Арка", поскольку прогнозируемые последствия его реализации приведут к ухудшению состояния морских пляжей, что вызовет сокращение числа отдыхающих, следовательно, и снижение получаемых доходов санаторно-курортных предприятий. Подача заявления в суд произведена на основании пункта 2.1 устава ассоциации "Арка", в силу которого ей дано право предоставлять и обеспечивать защиту законных прав и интересов членов ассоциации в государственных и иных органах и организациях.
Обосновывая заявленные требования, ассоциация указала, что способами защиты гражданских прав является не только пресечение действий, нарушающих право, но и создающих угрозу его нарушения (ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Эффективным способом предотвращения таких действий является проведение государственной экологической экспертизы. По смыслу Федерального закона "Об экологической экспертизе" экологическая экспертиза проводится в целях оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий. При этом заявитель ссылается на часть 3 статьи 34 Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации". В соответствии с этой нормой к объектам государственной экологической экспертизы отнесены проекты федеральных программ, другие документы и (или) документация, имеющие отношение к геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря. И поскольку спорное распоряжение является документом, имеющим отношение к геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, то в этом случае, по мнению ассоциации "Арка", необходимо прохождение государственной экологической экспертизы. Однако такая экспертиза не проводилась.
Заявитель полагает, что государственной экологической экспертизе подлежал проект этого акта до его принятия, включая пакет документов и материалов, обосновывающих возможность принятия распоряжения.
Однако по утверждению ассоциации планируемые изучение недр, разведка и добыча строительных песков не были как-либо обоснованы Правительством Российской Федерации и не учитывали экологические и социальные интересы человека, общества и государства. Кроме того, она ссылается на то, что в нарушение требований части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо не представило доказательства экологической безопасности планируемой Правительством Российской Федерации деятельности.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.
Согласно статье 23 указанного Закона Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.
В силу статей 10.1 и 13.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" принятие решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр федерального значения, о составе и порядке работы конкурсных или аукционных комиссий и определение порядка и условий проведения таких конкурсов или аукционов относительно каждого участка недр или группы участков недр осуществляются Правительством Российской Федерации.
В соответствии с предоставленными Законом "О недрах" полномочиями Правительством Российской Федерации издано оспариваемое распоряжение, которым утвержден порядок проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, расположенным в акватории Черного моря вдоль побережья Краснодарского края между городом Анапой и мысом Железный Рог, для геологического изучения недр, разведки и добычи строительных песков, осуществляемых по совмещенной лицензии (далее - аукцион).
Таким образом, указанное распоряжение о проведении аукциона на право пользования участком недр федерального значения и утверждение порядка проведения данного аукциона издано Правительством Российской Федерации в рамках предоставленных полномочий.
Оспариваемое распоряжение предусматривает проведение в 2011 году аукциона на право пользования участком недр федерального значения для геологического изучения недр, разведки и добычи строительных песков, осуществляемых по совмещенной лицензии в порядке согласно приложению. В приложении определен порядок и условия проведения аукциона в целях определения пользователя участка недр федерального значения в акватории Черного моря площадью 450 кв. километров с указанными координатами. Указанный в распоряжении вид пользования недрами соответствует положениям статьи 6 ФЗ "О недрах". Согласно этой норме недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. Разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения могут осуществляться на основании решения Правительства Российской Федерации о возможности осуществления на этом участке недр разведки и добычи полезных ископаемых пользователем недр только после завершения геологического изучения недр на этом участке недр.
В соответствии с пунктом 2 распоряжения Приказом агентства по недропользованию от 24.12.2010 N 1610 утвержден регламент работы аукционной комиссии, требования к содержанию аукционной документации и извещения о проведении аукциона, состав аукционной комиссии.
24 марта 2011 года в соответствии с пунктом 2 распоряжения и Приказом агентства по недропользованию от 24.12.2010 N 1610 состоялся аукцион на право пользования участком недр федерального значения, расположенным в акватории Черного моря вдоль побережья Краснодарского края между городом Анапой и мысом Железный Рог.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемое распоряжение затрагивает права и обязанности Федерального агентства по недропользованию и на момент обращения заявителя в суд оно было полностью исполнено.
Проанализировав приведенные ассоциацией "Арка" доводы о недействительности распоряжения ввиду отсутствия государственной экологической экспертизы, суд признает их неправомерными.
Исходя из положений статьи 1 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - закон об экспертизе) экологическая экспертиза - это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня установлен статьей 11 закона об экспертизе.
В соответствии с пунктом 7 статьи 11 закона об экспертизе объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации". В силу пункта 2 статьи 34 государственной экологической экспертизе подлежат все виды документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море.
Между тем в соответствии со статьей 13.1 Закона "О недрах" распоряжения о проведении аукционов на право пользования участками недр и утверждении порядка проведения данных аукционов не касаются вопросов планируемой хозяйственной или иной деятельности.
Таким образом, распоряжение о проведении аукционов на право пользования участками недр и утверждении порядка проведения данных аукционов объектом государственной экологической экспертизы не является. Необходимость проведения государственной экологической экспертизы на стадии подготовки и проведения аукциона действующим законодательством не установлена.
При изложенных обстоятельствах следует признать, что оспариваемое распоряжение издано в соответствии с действующим законодательством и не нарушает права и законные интересы заявителя, поэтому арбитражный суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Вместе с тем в силу статьи 9 Федерального закона "О недрах" права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр, а потому обязанность пользователя недр направлять на государственную экологическую экспертизу документацию, обосновывающую намечаемую им хозяйственную или иную деятельность, возникает с момента государственной регистрации лицензии на пользование участком недр. Кроме того, в соответствии со статьей 23.2 Закона "О недрах" разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами. Технические проекты и вносимые в них изменения до утверждения подлежат согласованию с комиссией, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются представители органов государственного горного надзора и органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Таким образом, после регистрации лицензии на пользование участком недр пользователь недр обязан согласовывать проектную документацию разработки месторождений полезных ископаемых в установленном законом порядке (в том числе осуществление государственной экологической экспертизы).
По правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы ассоциации "АРКА" по уплате госпошлины в связи с отказом в удовлетворении заявленных требований возмещению не подлежат.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 191 - 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении заявления Анапской региональной курортной Ассоциации "Арка" о признании недействительным распоряжения Правительства Российской Федерации от 08.12.2010 N 2198-р "О проведении в 2011 году аукциона на право пользования участком недр федерального значения, расположенным в акватории Черного моря, для геологического изучения недр, разведки и добычи строительных песков".
Решение может быть обжаловано в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации путем подачи заявления о пересмотре судебного акта в порядке надзора в течение трех месяцев со дня его принятия.
Председательствующий судья
И.И.ПОЛУБЕНИНА
Судья
Е.Е.БОРИСОВА
Судья
Е.М.МОИСЕЕВА