ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 19 августа 2013 г. N ВАС-7282/13
Резолютивная часть решения объявлена 12.08.2013
В полном объеме решение изготовлено 19.08.2013
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Разумова И.В., судей Весеневой Н.А. и Мифтахутдинова Р.Т. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Высоцкой О.С. рассмотрел в открытом судебном заседании заявление арбитражного управляющего Парфенова Олега Александровича о признании недействующими подпунктов "г" и "д" пункта 1 приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 12.07.2010 N 292 "Об определении тиража официального издания, в котором подлежат опубликованию сведения в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", периодичности, порядка и сроков опубликования, а также цены на услуги по опубликованию таких сведений".
В судебном заседании приняли участие представители:
арбитражного управляющего Парфенова О.А. - Литвинов М.М. (доверенность от 25.06.2013; до перерыва);
Министерства экономического развития Российской Федерации - Бештоев М.И. (доверенность от 19.06.2013 N 78-АБ);
Министерства юстиции Российской Федерации - Чижикова Т.Ю. (доверенность от 27.12.2012 N 01/278-АК);
федерального государственного бюджетного учреждения "Редакция "Российской газеты" - Куртенкова О.А. (доверенность от 10.01.2013); Хлюстов П.В. (доверенность от 03.07.2013; до перерыва); Чернобель Я.А. (доверенность от 03.07.2013; до перерыва);
закрытого акционерного общества "Коммерсантъ. Издательский дом" - Жарков Д.Ф. (доверенность от 27.12.2012: до перерыва); Иванов Г.А. (доверенность от 01.10.2012); Плотников К.А. (доверенность от 01.06.2012);
закрытого акционерного общества "СВР-Медиапроекты" - Мороз А.И. (доверенность от 22.07.2013). Суд
установил:
арбитражный управляющий Парфенов О.А. обратился в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением к Министерству экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) о признании недействующими подпунктов "г" и "д" пункта 1 приказа Минэкономразвития России от 12.07.2010 N 292 "Об определении тиража официального издания, в котором подлежат опубликованию сведения в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", периодичности, порядка и сроков опубликования, а также цены на услуги по опубликованию таких сведений" как противоречащих положениям Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), устанавливающим правила заключения договоров на торгах, и нормам Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), запрещающим федеральным органам исполнительной власти принимать правовые акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Минэкономразвития России, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России), федеральное государственное бюджетное учреждение "Редакция "Российской газеты" (далее - редакция "Российской газеты"), закрытые акционерные общества "Коммерсантъ. Издательский дом" (далее - издательский дом "Коммерсантъ") и "СВР-Медиапроекты" (далее - общество "СВР-Медиапроекты").
В обоснование заявления арбитражный управляющий Парфенов О.А. сослался на то, что Минэкономразвития России оспариваемыми положениями приказа без проведения конкурсного отбора изменило в сторону увеличения цену опубликования сведений о банкротстве, что привело к росту соответствующих расходов, осуществляемых за счет имущества несостоятельных должников, уменьшило конкурсную массу последних, направляемую на погашение текущих обязательств и реестровых требований кредиторов, и, как следствие, нарушило права и законные интересы арбитражных управляющих на получение вознаграждения, величина которого зависит, в том числе, от размера удовлетворенных требований кредиторов.
Давая объяснения в суде, представитель арбитражного управляющего Парфенова О.А. доводы заявления поддержал.
Представители Минюста России, редакции "Российской газеты", издательского дома "Коммерсантъ" и общества "СВР-Медиапроекты" считали заявленные требования необоснованными.
Кроме того, Минэкономразвития России полагало, что спор неподведомственен арбитражным судам и, как следствие, неподсуден Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации, в связи с чем просило производство по делу прекратить. Это ходатайство в письменной форме поддержано издательским домом "Коммерсантъ".
Суд находит данное ходатайство подлежащим отклонению.
В силу статьи 29 и части 4 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражными судами, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.
По смыслу данной нормы заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в арбитражный суд, в том числе, если в федеральном законе содержится указание на рассмотрение в арбитражном суде споров в определенной сфере правого регулирования, так как это означает и возможность обжалования в арбитражный суд нормативных правовых актов в этой сфере.
Согласно пункту 12 статьи 20 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве) споры, связанные с профессиональной деятельностью арбитражного управляющего, разрешаются арбитражным судом.
Таким образом, в силу указанной специальной нормы Закона о банкротстве и с учетом приведенных положений арбитражного процессуального законодательства дела об оспаривании нормативных правовых актов, связанных с профессиональной деятельностью арбитражного управляющего, продолжают относиться к подведомственности арбитражных судов, причем независимо от того, зарегистрирован ли арбитражный управляющий в качестве индивидуального предпринимателя.
Круг действий, которые включаются в профессиональную деятельность арбитражного управляющего, подлежит установлению на основании положений Закона о банкротстве, регулирующих права и обязанности управляющего.
Пунктом 1 статьи 20 Закона о банкротстве (в редакции, действующей с 01.01.2011) предусмотрено, что арбитражный управляющий является субъектом профессиональной деятельности и осуществляет регулируемую названным Федеральным законом профессиональную деятельность, занимаясь частной практикой.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 22.07.2002 N 14-П и от 19.12.2005 N 12-П, арбитражный управляющий, утверждаемый арбитражным судом для проведения процедур банкротства, наделяется полномочиями, которые в значительной степени носят публично-правовой характер.
Опубликование информации о несостоятельности должников осуществляется в публичных целях. При этом отношения по опубликованию сведений о ходе процедур банкротства относятся к профессиональной деятельности арбитражного управляющего, который в силу прямого указания законодательства о несостоятельности (статьи 28, 68, 110, 128 Закона о банкротстве) обязан периодически направлять для опубликования определенную Законом о банкротстве информацию.
При таких обстоятельствах, суд считает, что спор подведомственен арбитражным судам, подсуден Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации (пункт 1 части 2 статьи 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) и подлежит рассмотрению по существу.
Заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, исследовав и оценив имеющиеся доказательства, суд пришел к выводу о том, что заявление арбитражного управляющего Парфенова О.А. подлежит удовлетворению в части по следующим основаниям.
Министерством экономического развития Российской Федерации издан приказ от 12.07.2010 N 292 "Об определении тиража официального издания, в котором подлежат опубликованию сведения в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", периодичности, порядка и сроков опубликования, а также цены на услуги по опубликованию таких сведений".
Полномочия Министерства по осуществлению правового регулирования в этой сфере основаны на положениях действующего законодательства.
Так, с 31.12.2008 (со дня вступления в силу Федерального закона от 30.12.2008 N 296-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)") к компетенции регулирующего органа отнесено определение официального издания, в котором подлежат опубликованию сведения о банкротстве, его тиража, периодичности, порядка и сроков опубликования соответствующих сведений, цены на такие услуги (статья 28 Закона о банкротстве).
В соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 437 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 30.04.2009 N 387), регулирующим органом по указанным вопросам является Министерство экономического развития Российской Федерации.
При этом оспариваемый нормативный правовой акт принят в надлежащей форме, он опубликован в официальном издании - "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" от 27.09.2010 N 39 и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 07.09.2010 за номером 18365.
Подпунктами "г" и "д" названного приказа установлено, что начиная с 01.07.2011 цена на услуги по опубликованию официальных сведений, предусмотренных Законом о банкротстве, подлежит ежегодной индексации с учетом уровня инфляции в Российской Федерации (в процентах), определенного по данным Росстата по состоянию на 31 декабря года, предшествующего индексации, а информация о проиндексированной цене размещается на сайте Минэкономразвития России в сети Интернет ежегодно не позднее 20 июня соответствующего года.
С учетом наличия у Министерства экономического развития Российской Федерации полномочий по определению цены опубликования официальных сведений о несостоятельности, суд считает, что Министерство вправе определять как твердую цену опубликования, так и устанавливать правила ее перерасчета (индексации).
Вместе с тем Минэкономразвития России, располагая определенной свободой усмотрения в выборе правовых механизмов установления цены на указанные услуги, связано при изменении правового регулирования в этой сфере принципом равенства. Оно не может действовать произвольно без учета баланса публичных интересов неограниченного круга лиц, вовлеченных в процедуры банкротства, и частных интересов конкретного официального издания.
Согласно пункту 1 статьи 28 Закона о банкротстве (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 30.12.2008 N 296-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)", от есть до 31.12.2008) к компетенции Правительства Российской Федерации относилось разрешение вопросов об определении официального издания, в котором подлежали опубликованию сведения, предусмотренные Законом о банкротстве, об установлении тиража этого издания, периодичности и сроков опубликования указанных сведений, порядка финансирования оказываемых услуг и цены на такие услуги.
В свою очередь, Правительство Российской Федерации постановлением от 12.08.2005 N 510 "Об официальном издании, осуществляющем опубликование сведений, предусмотренных Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", определив общие требования к официальному изданию, в том числе о цене опубликования им сведений о несостоятельности (в размере, не превышающем 150 рублей с учетом налога на добавленную стоимость за квадратный сантиметр при размере шрифта не менее 7 пунктов и интерлиньяже не менее 8 пунктов), установило, что отбор официального издания осуществляется по результатам конкурса между редакциями печатных средств массовой информации, делегировав Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации полномочия по определению правил организации и проведения такого конкурса, утверждению примерного договора о порядке и условиях опубликования официальных сведений.
Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 12.08.2005 N 510 Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации приказом от 29.05.2006 N 144 утвердило правила организации и проведения конкурса между редакциями печатных средств массовой информации по определению официального издания, осуществляющего опубликование сведений, предусмотренных Законом о банкротстве (далее - Правила конкурса между редакциями печатных средств массовой информации), и примерный договор о порядке и условиях опубликования официальным изданием указанных сведений (далее - примерный договор).
Согласно Правилам конкурса между редакциями печатных средств массовой информации его победителем признавался участник, предложивший наименьшую цену опубликования официальных сведений, измеряемую в рублях за один квадратный сантиметр при выполнении им требований по тиражу печатного издания, периодичности, сроку опубликования сведений, территории распространения печатного издания и других.
Пунктом 3.1 примерного договора также предусмотрено, что цена опубликования определяется по результатам конкурса и является твердой.
Таким образом, в действовавшем правовом регулировании были предусмотрены как необходимость конкурсного отбора официального издания, так и правила проведения такого отбора, которые предполагали при прочих равных условиях оценку конкурсной комиссией размера расходов на опубликование сведений о несостоятельности: итог конкурса определялся исходя из предложений редакций о цене услуг по опубликованию.
Договор, заключаемый с победителем конкурса, вступал в силу в недельный срок с момента опубликования распоряжения Правительства Российской Федерации об определении официального издания и действовал четыре года со дня его заключения (пункты 2.1 и 2.2 примерного договора).
По результатам конкурсного отбора распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.07.2008 N 1049-р газета "Коммерсантъ" признана официальным изданием, осуществляющим опубликование сведений, предусмотренных Законом о банкротстве. Этим же распоряжением Росрегистрации поручено заключить с издательским домом "Коммерсантъ" соответствующий договор.
Необходимость выбора Российской Федерацией как публично-правовым образованием единого общероссийского печатного издания, в котором подлежат официальному опубликованию сведения о несостоятельности, вызвана потребностью в обеспечении открытости и общедоступности для всех участников гражданского оборота этих сведений. Наличие единого официального издания позволяет любому лицу получить достоверную информацию относительно процедур банкротства, не создавая неоправданных усилий по ее поиску, устраняет неопределенность относительно источника такой информации.
При этом Российская Федерация не выступает заказчиком услуг по опубликованию конкретных сведений о том или ином процессе банкротства в смысле статьи 779 Гражданского кодекса. Возмещение расходов, связанных с опубликованием информации, по общему правилу статьи 28 Закона о банкротстве осуществляется за счет имущества должников.
Следовательно, отношения, связанные с выбором официального издания, носят публично-правовой характер, а государственное регулирование вопросов, касающихся цены услуг, предоставляемых официальным изданием, невозможно без достижения баланса между интересами общества, кредиторов и должников и обеспечением нормального функционирования официального средства массовой информации.
Печатное издание, участвуя по собственной инициативе в конкурсном отборе и внося предложения по поводу цены опубликования, тем самым выражает согласие как с фактически предложенной самим этим изданием ценой услуг, ставшей затем условием договора (соглашения), заключенного с компетентным органом исполнительной власти, так и с обязательностью для такого издания соответствующего договора (соглашения).
В ситуации, когда выбор официального издания, подразумевающий состязательность хозяйствующих субъектов, осуществлялся исходя из сравнения предложений участников конкурса о размере твердой цены услуг на опубликование, и по условиям конкурсной документации не предусматривалась возможность последующего увеличения этой цены, зафиксированной на конкурсе, издание Министерством экономического развития Российской Федерации в течение срока действия договора (соглашения), заключенного с победителем, правового акта об индексации цены услуг, по сути, означает отступление от результатов ранее проведенного конкурса.
Подобные действия нарушают принцип равенства участников конкурсного отбора, поскольку если бы условие об индексации цены было бы заранее известно редакциям печатных средств массовой информации, их конкурсные предложения могли бы быть иными, что, в свою очередь, могло привести к другому результату конкурсного отбора. В таком случае последующее изменение цены без проведения нового открытого конкурса не может не влиять на конкуренцию. Средство массовой информации, желающее получить право на ведение деятельности в качестве официального издания и действительно предлагающее лучшую цену услуг, могло быть выявлено лишь при публичном объявлении в установленном порядке нового конкурсного отбора с заранее определенными условиями об индексации цены услуг.
В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Подпункты "г" и "д" пункта 1 приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 12.07.2010 N 292 во взаимосвязи с пунктом 4 упомянутого приказа допускают возможность увеличения твердой цены опубликования официальным изданием сведений о несостоятельности (банкротстве), определенной по результатам конкурса между редакциями печатных средств массовой информации и отраженной в соответствующем соглашении (договоре), заключенном компетентным органом исполнительной власти с официальным изданием, в случае, когда в конкурсной документации правила об увеличении (индексации) цены не содержались. В этой части оспариваемые положения приказа противоречат части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, тем самым нарушая права как заявителя - арбитражного управляющего Парфенова О.А., на которого законом возложена обязанность по направлению для опубликования сообщений о банкротстве по конкретным делам, так и неопределенного круга лиц, вовлеченных в процедуры банкротства, в связи с чем они подлежат признанию недействующими.
В соответствии с частью 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.
Относительно принятия Министерством экономического развития Российской Федерации приказа от 28.06.2013 N 372 "О внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 12 июля 2010 г. N 292 "Об определении тиража официального издания, в котором подлежат опубликованию сведения в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", периодичности, порядка и сроков опубликования, а также цены на услуги по опубликованию таких сведений", согласно подпункту "б" пункта 1 которого оспариваемые в рамках настоящего дела подпункты "г" и "д" пункта 1 приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 12.07.2010 N 292 подлежат признанию утратившими силу, суд отмечает следующее.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 12.07.2006 N 182-О разъяснил, что прекращение производства по делу о признании недействующим нормативно-правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого акта по существу.
Кроме того, участвующими в деле лицами не оспаривается, что приказ Минэкономразвития России от 28.06.2013 N 372 в настоящее время не прошел в установленном порядке процедуру государственной регистрации в Минюсте России.
Пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Таким образом, в данном случае сам по себе факт принятия Министерством экономического развития Российской Федерации приказа от 28.06.2013 N 372 не может служить основанием для отказа в удовлетворении требований арбитражного управляющего Парфенова О.А.
Судебные расходы по оплате государственной пошлины в порядке статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на Минэкономразвития России, при этом излишне уплаченная при обращении в арбитражный суд пошлина подлежит возврату заявителю из федерального бюджета на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 110, 167, 168, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
решил:
ходатайство Министерства экономического развития Российской Федерации о прекращении производства по делу оставить без удовлетворения.
Признать подпункты "г" и "д" пункта 1 приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 12.07.2010 N 292 "Об определении тиража официального издания, в котором подлежат опубликованию сведения в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", периодичности, порядка и сроков опубликования, а также цены на услуги по опубликованию таких сведений" недействующими в той части, в какой этими положениями во взаимосвязи с пунктом 4 упомянутого приказа допускается увеличение твердой цены опубликования официальным изданием сведений о несостоятельности (банкротстве), определенной по результатам конкурса между редакциями печатных средств массовой информации и отраженной в соответствующем соглашении (договоре), заключенном компетентным органом исполнительной власти с официальным изданием, в случае, когда в конкурсной документации правила об увеличении (индексации) цены не содержатся.
Взыскать с Министерства экономического развития Российской Федерации в пользу Парфенова Олега Александровича 200 рублей в возмещение судебных расходов по уплате государственной пошлины.
Возвратить Парфенову О.А. из федерального бюджета 1 800 рублей излишне уплаченной государственной пошлины по заявлению.
Выдать Парфенову О.А. справку на возврат госпошлины.
Решение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть оспорено в порядке надзора в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в течение трех месяцев со дня изготовления в полном объеме.
Председательствующий судья
И.В.РАЗУМОВ
Судья
Н.А.ВЕСЕНЕВА
Судья
Р.Т.МИФТАХУТДИНОВ